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인프라 건설 문제는 고비용 해결이 과제

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인프라 투자 예산이 통과됐으나 문제는 상대적으로 높은 고비용이 문제다.

미국의 인프라 비용 문제는 대중 교통에만 국한된 것이 아니라 국가의 고속도로에도 관련이 있으며 다른 기간 건설에 모두 해당한다.


심각한 교통과 도로 비용 문제

뉴욕 연방 준비 은행과 브라운 대학의 공동 연구에 따르면 1990년과 2008년 사이에 주간 마일 당 도로 차선 건설하는 비용이 5 배 증가했다. 


조지 워싱턴 대학의 경제학자도 고속도로 건설 비용 문제를 연구했는데 1980년대에는 60년대 초반에 비해 주정부가 1 마일의 고속도로를 건설하는 데 거의 세 배나 많은 비용을 썼다. 


주간 고속도로 시스템에 대한 큰 그림은 1950년대 중반부터 70년대 초까지 비교적 합리적인 비용 증가를 보았으나 그 후 상당한 비용 증가가 있었다.

그리고 대중 교통에 관해 국제 비교한 프로젝트를 자세히 살펴보면 비용 문제는 더욱 분명하다. 마일 당 미국의 대중 교통 철도 프로젝트는 세계에서 가장 비용이 많이 드는 프로젝트 중 하나다. 


뉴욕의 2번 애비뉴 (Second Avenue) 지하철 비용은 마일 당 26억 달러, 샌프란시스코의 중앙 지하철 비용은 마일 당 9억 2,000만 달러, 로스앤젤레스의 퍼플 라인 비용은 마일 당 8억 달러였다.


이와 대조적으로 코펜하겐은 마일 당 3억 3,300만 달러로 프로젝트를 구축했으며 파리와 마드리드는 각각 마일 당 1억 6,000만 달러와 3억 2,000만 달러로 프로젝트를 수행했다. 비용면에서 엄청난 차이다.

 

미국은 전체적으로 터널 프로젝트에 대해 상당히 큰 프리미엄을 가지고 있고 지상 프로젝트에 대해서는 약간의 프리미엄을 가지고 있기 때문이라고 설명한다. 


그럼에도 유독 미국의 건설 프로젝트 비용이 높은 이유에 대해서는 명확하게 지적하지 못하고 있다.

국가의 1인당 GDP와 지하철 건설 비용 사이에는 상관 관계가 없다. 지질학적 요인도 아니다. 


프로젝트 비용의 가장 큰 요인은 국가 내부의 문제로 서로 다른 지질학적 특성에도 비용은 상당히 일관된 모습을 보인다. 이것은 순전히 제도적 문제라 할 수 있다.

가격이 상승하는 이유를 정확히 알지 못하더라도 많은 불필요한 요소를 제거할 수 있다고 전문가는 말한다. 


시간은 돈, 돈은 힘, 힘은 환경 영향 평가

도로 건설이나 공사 모습을 본 적이 있다면 유독 느릿한 진행 속도를 느꼈을 것이다. 

1999년에 메릴랜드 주 몽고메리 카운티는 10년 이상 걸리는 카운티 전역에 철도를 건설하는 문제에 대해 생각하고 있었다. 


20년 이상 지난 지금 퍼플 라인은 40%만 건설되었고 예산은 이미 수억 달러를 초과했다. 

쉐비 체이스 (Chevy Chase)의 부유한 DC 교외 거주자들은 경전철 프로젝트에 대해 수십 년에 걸쳐 반대해 왔다. 


지금은 볼티모어 슬럼가의 가사 노동자는 부유한 지역인 베데스다로 일하러 가기 위해 버스 3 번을 갈아타야 하고 2시간이 걸린다. 반면 전철 보라색 노선은 15분에서 20분 정도 걸린다.

모든 주요 프로젝트는 일부 사람들에게 불편을 끼칠 수 밖에 없다. 


건설은 교통을 방해할 수 있고, 새로운 구조물은 현관에서 시야를 가릴 수 있으며, 합리적인 사람들이 동의하는 방식은 성가시거나 비용이 많이 든다. 


그러나 교통 프로젝트는 어떤 식으로든 진행되어야 하며, 불편으로 인해 개인이 입은 손해는 나중에 주택 시장을 살펴보면 금방 확인할 수 있다. 근본적으로 주택 가격을 상당히 상승시킨다.


퍼플 라인의 사례가 수십 년 동안 보아온 많은 비용 증가를 설명한다. 

이 현상을 건설에 따른 시민 목소리의 상승이라고 칭하며 결과는 환경 영향 평가라는 새로운 과정 하나가 추가된 것을 의미한다. 이것이 비용 증가의 대부분을 유도했다. 


예를 들어 더 높은 안전 기준과 엘리베이터와 같은 접근성 인프라와 같은 가치 있는 것에 비용을 추가로 지불하기 때문에 비용이 상승하는 경우가 많다.


환경에 중대한 영향을 미칠 수 있는 주요 연방 조치에 대해 환경 영향 평가서 (EIS)를 요구했고 합리적인 요구 사항이던 것을 번거롭고 비용이 커지게 만들었다.


오늘날 평균 환경 영향 평가서 (EIS)는 600 페이지 이상과 일반적으로 1,000 페이지를 초과하는 부록을 담고 있다. 거기에 환경 영향 평가서 작성을 완료하는 데 평균 4.5년이 걸린다. 


그리고 환경 영향 평가서 (EIS)가 법적 문제를 해결하기 전까지는 프로젝트에 대한 근거를 깰 수 없다. 

여기에는 연방 프로젝트와 연방 허가가 필요한 민간 프로젝트가 모두 포함된다. 


환경 영향 평가서를 토대로 허가가 나야만 프로젝트가 시행되기 때문에 계획 단계 머물고 수십년 동안 더 이상 진전이 없는 경우도 많다.

시공 과정이 시작되면 사람들은 불평하고 이런 불만은 소송으로 이어진다. 


모든 외출의 62%가 대중 교통, 자전거 또는 도보로 이뤄진 뉴욕시에서도 세컨드 애비뉴지하철 (Second Avenue Subway) 프로젝트는 혼란에 시달렸다.


실제로 4년 동안 34 마일의 자전거 전용 도로를 건설한 샌프란시스코 시를 상대로 업자들은 주차 손실을 이유로 이 자전거 도로 계획을 고소했다. 


결국 주 환경 보호법은 주차장 주장을 방어하느라 휘청거렸고 자전거를 타다 충돌로 인해 2,000 명이 넘는 사람들이 부상을 입는 결과를 낳기도 했다. 


고비용의 비효율적 건설 프로젝트

교통 비용 문제의 근본 원인을 파악하기 위해 30년 동안 작업중인 보스턴의 그린 라인 확장 GLX (Green Line Extension) 작업 현장을 예를 들고 있다. 


4.3 마일 경전철 프로젝트로 2012년에 11억 2,000만 달러의 비용이 들 것으로 추산되었으나 2015년까지 그 액수는 거의 세 배가 되었다. 당연히 프로젝트가 보류되었다.

연구원들은 그린 라인에 대한 몇 가지 이유를 확인할 수 있었다. 


대규모 프로젝트를 맡고 관리한 경험이 거의 없는 두 개의 서로 다른 업체 간의 불협화음이었다. 

이해 관계자의 값 비싼 아이디어를 프로젝트에 추가할 수 있는 자유방임적 접근 방식도 비실용적이었다. 프로젝트가 계속 진행되고 대중 교통 옵션에 대한 수요가 증가함에 따라 더 많은 것에 대한 대중의 압력도 있었다.


비용 초과가 극심한 이런 사례는 전국에서 나타나는 현상으로 보고 있다.

파리나 서울, 상하이를 보면 수십 년 동안 거의 쉬지 않고 새로운 교통망을 구축하고 있다. 

반면 뉴욕은 1940년까지 엄청난 속도로 지하철을 건설한 다음 더 이상 진전이 없고 확장 계획은 중단됐다. 


건설 대행사는 일반적으로 새로운 것을 구축하는 일을 하지 않으므로 매번 새로운 프로젝트를 입안할 때마다 다시 계획으로 돌아가야 한다.


연방 정부는 종종 명확하게 정의된 책임자 없이 한번도 수행한 적이 없는 수십억 달러 규모의 프로젝트를 완료하기 위해 여러 도시 또는 카운티가 조정해야 하는 프로젝트에 자금을 제공하고 있다. 

이는 가장 효율성이 떨어지고 돈낭비에 가까운 프로젝트다.


심지어 연방 정부가 단일 관할권으로 작업하는 워싱턴 DC의 파라것 노스 (Faragut North)와 파라것 웨스트 (Farragut West) 역을 통합하는 일 조차도 어려움을 겪고 있다. 

또한 이런 주 정부간 연합 혹은 연방 차원의 기관은 직원이 부족해 프로세스의 모든 단계에서 병목 현상이 발생하는 경우가 많다. 


이런 프로젝트의 특성은 예를 들어 CCTV 배선 하나만 두고도 모든 것을 특정해야 할 만큼 관련자들이 지극히 수동적이라는 점이다. 

이 처럼 부지하세월인 프로젝트를 차질없이 계속 진행할 수 있도록 신속하게 대응할 수 있는 사람이 필요하다. 


미국 기관들은 더 나은 것을 배우기 위해 세계의 다른 지역으로 향하는 데에도 실패했다.

미국은 다른 나라에서 배우는 데 너무 인색하다.


이미 전세계에 보편화된 고속철도는 미국에는 존재하지 않으며 이는 미국에 고속 철도 전문가가 없다는 것을 말한다. 만약 고속 철도를 시범적으로 건설한다면 모두 외국 기술에 의지해야 하는 상황이다.


대중 교통 기관과 지방 정부는 때때로 대중의 항의를 수렴해 엉뚱한 결과를 가져오기도 한다. 

예를 든 보스턴의 그린 라인 공사는 작업 시간을 오후 10시에서 오전 7시 사이로 제한해 교통 흐름을 유지하도록 요구했다. 


그러나 노동자들은 작업을 준비하는데 첫 시간을 보내고 마지막 한 시간은 작업 마무리에 보내면서 생산성이 현저히 떨어졌다. 

대개 전세계의 교통 건설 프로젝트는 24 시간 내내 쉬지 않고 실행된다.

 

보스턴이 그린 라인 4.3 마일 프로젝트 건설에 7년 걸리는 동안 이스탄불은 12 마일 이상의 지하철을 건설했다. 


로스앤젤레스에서 Purple Line을 건설하는 노동자들은 주말에만 일할 수 있었으나 Covid-19가 발생했고 연중 무휴 24시간 일할 수 있었으나 재택 근무 명령이 떨어졌다. 

지하철 건설을 재택 근무로 한다는 것은 불가능하다. 


인프라 건설 신속하고 단순해야

비용 초과와 다양한 프로젝트에 대한 과도한 지출은 예산이 교통 건설에 너무 많은 부분을 차지한다고 생각할 수 있다. 


실제로 브루킹스 메트로폴리탄 프로그램의 보고서에 따르면 미국의 지난 10년 동안 대중 교통 부문 지출은 인플레이션 조정 기준으로 99억 달러 감소했다. 

미국은 GDP 대비 상대적으로 적은 1.5%의 금액을 공공 인프라에 지출하는 반면 영국은 2%, 프랑스는 2.4%, 호주는 3.5%를 지출한다. 


문제는 근본적으로 미국이 재건하려는 인프라 건설의 효과를 거의 얻지 못하고 있다는 것이다. 

인프라 투자를 앞두고 본격적으로 필요한 것은 효과적인 인프라 망을 형성하는 것이다.


우선 데이터 확보다. 비용에 대한 연구는 프로젝트의 각 부분에서 실제로 비용이 얼마인지 파악하기 위해 수집되는 데이터가 축적돼야 한다. 


프로젝트가 연방 자금을 받는 경우 연방 정부에 항목별 비용 목록을 제공하도록 요구하는 것이 첫 번째 단계다.

또 프로젝트가 완료되었을 때 얼마나 많은 비용이 드는지 알려야 한다. 현재 연방 고속도로 관리국은 고속도로의 개별 구간을 건설하는 데 드는 비용을 파악하지 못하고 있다.


또한 대중 교통 프로젝트 개발 프로세스를 간소화해야 하고 대중 교통 기관이 거리를 폐쇄하거나 승인 절차를 줄여야 한다.

프로젝트 개발에 들어가는 규칙과 규정을 단순화하는 동시에 대중 교통 기관은 비싼 계약 업체에 대한 의존도를 줄이고 지식 축적을 위해 사내 직원을 배치해야 한다.


접근 가능하고 풍부하며 비용 효율적인 교통 수단을 적극 검토해야 한다. 

전국을 가로지르는 고속철도 네트워크와 같이 미래지향적 교통 수단에 대한 대중의 관심은 관료적 행정을 극복하는 가치의 하나라는 것을 명심할 필요가 있다.


미국의 대중 교통망은 다른 국가에 비해 현저히 뒤처져 있다는 것을 인정하고 적극적으로 개선할 의지를 있어야만 인프라 망을 재건할 수 있다.




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