당선 결과 늦어져 유권자 피로감도 누적
유권자 투표와 다르면 제도 개선 요구 커질 듯
2020년 미국 대통령 선거를 전후해 발생한 혼란과 민주주의에 대한 위협이 2024년 대선이 끝나자마자 다시 재현될 것으로 예상되면서 시민들의 피로감은 더욱 가중된다.
특별히 누가 당선되더라도 서민의 삶에는 크게 변하는 것이 없다고 생각하는 소시민들은 오히려 1년 이상 선거에 매달려온 미국 사회의 분위기가 본업으로 돌아가길 원한다. 대선이 끝나도 그 여파는 상당 기간 지속될 것으로 보이며 이는 두고두고 미국 대통령 선거제도에 대한 의구심을 부추길 것으로 보고 있다.
새로운 연방법은 선거 전복을 허용할 수 있는 모호성을 제거했다. 선거 요원을 위협과 괴롭힘으로부터 보호하기 위해 전국적으로 새로운 주법이 제정되었다. 이 모든 개선에도 불구하고 정작 문제의 본질인 대통령 선거의 기본 구조인 선거인단에 대해서는 손보려고 하지 않는다.
헌법은 11월 5일 대통령 선거에서 국민이 투표를 하면 대통령과 부통령을 선출하는 임무를 선거인단에게 부여하고 있다. 선거인단은 각 주의 하원의원과 상원의원의 수에 따라 배정된다. 선거인단은 12월에 각자의 주정부 수도에 모여 투표를 한다.
그런 다음 1월 6일 부통령이 연방 의회 의원들 앞에서 투표용지를 집계해 어느 표가 과반수를 얻었는지 결정한다. 선거인단에 대한 오래된 찬반 양론은 이미 광범위하게 토론되었다. 그러나 최근 드러나는 또 다른 문제는 선거인단이 미국 민주주의를 악의적 의도를 가진 사람에게 더 취약하게 만든다는 사실이다.
주정부 중심의 시스템
선거인단의 본래 장점이 현대에 와서 가장 큰 약점 중 하나가 되었다. 이 특이한 제도는 1787년 헌법제정회의에서 국가의 이익 대표를 우선시하는 절충안으로 고안되었다.
이런 초점은 가장 인구가 많은 주들이 작은 주들의 우려를 무시할 것을 두려워하는 주저하는 대표들의 마음을 얻는 데 도움이 되었다. 요즘에는 거의 모든 주가 더 많은 표를 얻은 후보에게 모든 선거인단 투표를 몰아주기로 결정했다. 특정 후보자가 일반 투표의 과반수를 얻으면 선거인단 모두를 가져가기 때문에 승자 독식 규칙이 적용된다.
이것이 바로 "격전지 주(warground state)" 현상으로 이어진다. 대통령 후보들은 선거 운동이 실제로 균형을 뒤집을 수 있는 몇몇 주에 집회, 광고 그리고 홍보 활동을 집중한다. 2020년에는 전체 캠페인 광고의 77%가 미국 인구의 21%에 불과한 6개 주에 집중 게재되었다. 이런 식으로, 선거인단 제도는 자연스럽게 경쟁의 온상에서 균형을 뒤집을 수 있는 문제들에 관심을 끌어들이는데 혈안이 된다.
미국 선거인단 제도의 기원
신성 로마 제국은 962년부터 1806년까지 중부 유럽에 존재했던 영토의 느슨한 연합이었다. 황제는 대부분의 다른 군주국처럼 왕조 패밀리를 형성하는 유전에 의해 선출되지 않았다. 대신, 세속적 이익과 종교적 이익을 모두 대표하는 선거인단에 의해 선출되었다.
1356년 7명의 선거인이 있었고, 4명은 세습 귀족이었고 3명은 가톨릭 교회에 의해 선출되었다. 1803년에는 선거인단 수가 10명으로 늘어났고 3년 후, 로마 제국은 무너졌다.
1787년 미국 건국의 아버지들이 헌법의 초안을 작성할 때, 초기 초안은 현재 우리가 대통령이라고 부르는 "국가 행정 수반"을 지금 의회라고 부르는 "국가 입법부"에서 선출할 것을 요구했다. 그러나 버지니아 주 하원의원 조지 메이슨은 "행정부를 입법부의 단순한 피조물로 만드는 것은 좋은 정부의 기본 원칙을 위반하는 것"이라고 보았고, 이에 따라 그 제안은 거부되었다.
펜실베이니아 대의원 제임스 윌슨은 대통령을 일반 투표로 선출할 것을 제안했다. 그러나 토머스 제퍼슨이 "의도는 좋지만 정보가 없는 사람들"이라고 부른 것에 대한 완충 장치를 제공하기 위해 다른 많은 대의원들은 간접적으로 대통령을 선출하는 방법을 단호하게 주장했다. 특히, 조지 메이슨은 유권자들이 대통령을 선출할 수 있도록 허용하는 것은 "시각 장애인에게 유색인종 재판을 의뢰하는 것"과 비슷하다고 주장했다.
21일 동안 초안자들은 행정 수반을 선출하는 방법에 대해 토론했고, 이 주제에 대해 30회 이상의 개별 투표를 가졌다. 결국 그들이 합의한 복잡한 해결책은 오늘날 존재하는 선거인단 제도의 초기 버전, 즉 의회나 국민이 직접 대통령을 선출하지 않는 방법이었다. 대신, 각 주는 할당된 미국 하원과 상원 의원 수에 해당하는 수의 선거인단을 얻었다. 각 주의 선거인단 투표를 집계하면 과반수를 득표한 후보가 당선되는 방식이다.
신성 로마 제국이 선거인단 제도를 사용하는 것을 좋아하지 않았던 제임스 매디슨은 훗날 미국 대통령을 선출하는 방법에 대한 최종 결정이 피로와 조바심에 의해 이뤄졌다고 회고했다.
1796년과 1800년 두 번의 선거 후에 이 제도의 문제점이 명백해졌다. 그 중 가장 중요한 것은 선거인단 투표가 대통령에게만 투표된다는 점이었다. 선거인단을 가장 많이 얻은 사람이 대통령이 되고, 2위를 차지한 사람이 부통령이 되었다. 대통령과 부통령을 단 한 장의 투표로 선출하되 별도의 선거인단 투표로 선출하는 현재의 방식은 1804년 제12차 헌법 수정안이 통과되면서 채택되었다.
선거인단 제도가 어떻게 작동해야 하는지에 대한 몇 가지 질문들은 1887년과 1948년을 포함해 여러 해에 걸쳐 연방법에 의해 명확해졌다. 2020년 대통령 선거에서 이 제도의 추가적인 결함이 드러난 후, 의회는 선거인단 투표 집계 방법을 명확히 하는 법안을 통과시켜 절차를 수정했다.
미국 헌법이 발효된 후, 선거인단을 통해 간접적으로 대통령을 선출한다는 아이디어가 다른 공화국으로 퍼졌다. 예를 들어, 아메리카 대륙에서 콜롬비아는 1821년에 선거인단 제도를 채택했다. 칠레는 1828년에 그것을 채택했고 아르헨티나는 1853년에 그것을 채택했다. 유럽에서는 핀란드가 1925년 대통령을 선출하기 위해 선거인단을 도입했고, 프랑스는 1958년 선거인단을 도입했다.
하지만 시간이 지나면서 이 나라들은 생각을 바꾸게 되었다. 이들 모두는 선거인단을 포기하고 국민의 투표로 직접 대통령을 선출하는 방식으로 전환했다. 콜롬비아는 1910년에, 칠레는 1925년에, 프랑스는 1965년에, 핀란드는 1994년에, 아르헨티나는 1995년에 직접 투표에 의해 대통령을 뽑았다. 미국은 민주주의 국가로서는 유일하게 여전히 선거인단을 채택하고 있다.
나쁜 행동에 대한 로드맵
이런 선거인단 독식 시스템은 선거 결과를 변경하거나 훼손하려는 악의적인 사람들이 에너지를 집중하는 주를 본질적으로 식별한다. 소수의 격전지 주들은 선거에 개입하려는 온갖 지저분한 시도들을 볼 수 있는 표적이 된다. 선거 시스템에 침투하려는 사람은 수천 개의 단절된 지역 관할권에 의해 결정되기 때문에 전국 일반 투표에서 문제를 일으키지는 쉽지 않다.
그 대신, 선거인단은 널리 결정적인 것으로 여겨지는 몇몇 주에만 개입함으로써 오랜 시간 끊임없이 장난을 치게 만든다. 2020년에 제기된 소송, 해킹, 대안 선거인단, 재검표 노력 그리고 기타 도전 과제는 유권자 ID 법률이나 유권자 서명 요건이 덜 엄격하기 때문에 일부 사람들이 보안이 취약하다고 인식하는 주를 대상으로 하지 않았다. 결과에 반대하는 사람들은 캘리포니아와 텍사스와 같이 이 나라 유권자의 큰 부분을 차지하는 주를 쫓는 것이 아니라 상대적으로 작은 주를 택했다.
오히려, 모든 화력은 약 6개의 경합주에 집중되었다. 2020년 대통령 선거 이후 며칠 동안 82건의 소송이 제기되었고, 그 중 77건은 6개의 경합주를 대상으로 했다. 트럼프 지지자들이 비공식 선거인 명단을 내세운 '가짜 선거인단' 수법은 격전지 7개 주에서만 발생했다.
미국은 가장 많은 표를 얻고도 선거에서 패배할 수 있는 세계 유일의 민주주의를 표방하는 국가다. 선거인단 제도 덕분에, 국가 역사상 이런 일이 다섯 번이나 일어났다.
가장 최근의 사례는 2000년 앨 고어가 일반 투표에서 승리했지만 대법원 판결에 따라 조지 W. 부시가 선거인단에서 승리한 것과 힐러리 클린턴이 도널드 트럼프보다 전국적으로 더 많은 표를 얻었지만 선거인단에서 패배한 2016년이다.
다른 제도적 대안은?
미국에서는 선거인단을 대체하기 위한 노력이 진행되고 있다. 헌법을 개정할 필요조차 없을지도 모른다.
현재 델라웨어 같은 작은 주와 캘리포니아와 같은 큰 주, 워싱턴 DC를 포함한 17개 주가 합의한 전국 인기 투표 주간 협약(National Popular Vote Interstate Compact)은 전국에서 가장 많은 표를 얻은 대통령 후보에게 모든 선거인단 투표를 몰아주기로 한 합의이다.
이 법안은 충분한 수의 주들이 270표의 선거인단 과반수를 대표한다는 서명을 하면 효력을 발휘하게 된다. 현재 명단은 209명의 선거인단에 이른다.
주간 협약의 주요 문제점은 두 명 이상의 후보가 있는 경선에서 선거의 승자가 일반 투표의 과반수를 얻지 못하고 전체 유권자의 절반 이상이 다른 사람을 선택하는 상황으로 이어질 수 있다는 사실이다.
아르헨티나, 칠레, 콜롬비아, 핀란드, 프랑스가 선거인단을 없앴을 때, 그들은 선거인단을 가장 많은 표를 얻은 사람이 승리하는 직접 일반 투표로 대체하지 않았다. 대신, 그들은 모두 결선 투표 방식을 채택했다. 이런 시스템에서는 투표한 사람들의 절반 이상의 지지를 받을 때만 승자가 선언된다. 주목할 만한 것은, 미국 선거인단이나 이를 대체하려는 주간협약(interstate compact)은 대통령이 유권자 과반수의 지지를 받도록 보장하는 제도가 아니라는 점이다.
미국인 대다수는 여론조사에서 선거인단 제도를 폐지하고 전국에서 가장 많은 표를 얻은 사람에게 대통령직을 부여하는 것을 선호한다. 선거인단 제도를 포기하는 것은 다양한 결과를 낳지만, 격전지 주를 통해 선거를 방해하는 시도와 그런 기회를 즉각적으로 제거할 수 있다. 애리조나나 펜실베이니아에서 박빙의 선거가 치러진다고 해서 전국 결과를 뒤집을 수 있는 지렛대가 되지는 않는다.
선거를 결정하기 위한 퍼즐 조각으로 주에 의존하지 않는 모든 선거 제도는 이와 같은 기회를 없앨 수 있다. 또한 재검표에 대한 논란과 심야 투표 집계, 긴 줄, 투표 기계 오작동에 대한 의혹을 크게 줄일 수 있다. 이는 이런 지역적 우려가 전국 투표 집계에 의해 압도될 것이기 때문이다.
물론 그 자체로 우려가 없는 것은 아니지만, 일반 투표의 승자에게 선거인단 투표를 수여하기로 한 주들 간의 합의는 헌법 수정안을 통과시킬 필요가 없어 일반 투표로 전환하는 가장 실행 가능한 방법이 된다.
대통령 선거를 치르는 이상적인 방법은 없다. 선거인단은 거의 두 세기 동안 현재의 형태로 존속해 왔다. 이는 민주주의를 위한 놀라운 발전이었다.
그러나 단지 몇 개 주에 대한 철저한 감시가 일상화된 시대에, 이 체제는 민주주의에 해를 끼치려는 사람들에게 길을 열어주기도 한다. 특히, 불공정한 승자 독식 원칙을 아직도 고수한다는 점에서 언젠가는 직접 투표에 의한 대통령 결정 방식이 미국에도 자리잡을 것으로 보인다. 이번 대선을 통해 아마도 그런 결과가 더 빨리 실현되는 계기가 마련될 수도 있다.
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