권한 남용 여부는 대법원이 판단하는 사항
행정 명령의 파괴력 인정되면 대통령직 정지
트럼프는 1789년에 제정된 헌법을 놓고 논쟁을 벌일 때 왕 같은 대통령이 되려고 한다는 것에 많은 사람들이 두려워했고, 의회 연설이 이를 명확히 보여주었다.
도널드 트럼프(Donald Trump)의 2025년 3월 4일 의회 합동 국정 연설에서 짧은 임기 6주 동안 엄청난 업적을 이뤘다고 선언했다. 트럼프 대통령은 이 나라에 언론의 자유를 되찾았다고 주장했다. 또한 남성과 여성, 두 가지 성별만이 있을 뿐이라고 선언했다. 그는 청중들에게 자신이 일방적으로 국제적인 수역과 그 나라에서 가장 높은 산의 이름을 바꿨다는 것을 상기시켰다.
트럼프는 세계가 결코 목격하지 못했고 아마도 다시는 목격하지 못할 것과 같았던 미국의 복귀를 목전에 두고 있다고 주장했다. 이런 주장은 트럼프의 대통령직에 대한 견해, 즉 일방적인 권력에 있어서 사실상 제왕과 같은 견해와 일치하는 것으로 보인다. 헌법의 행정부에 관한 중요한 조항인 제2조가 대통령에게 무제한의 권력을 부여하지 않는 것은 사실이다.
그러나 이는 "미합중국 육군과 해군, 그리고 여러 주 민병대의 총사령관"이 되는 것도 사실이다. 무력 사용에 대한 이런 독점은 트럼프가 "대통령으로서 내가 원하는 것은 무엇이든 할 수 있다"는 2019년 자신의 주장을 뒷받침할 수 있는 방법이기도 하다.
트럼프의 연설이 있기 전까지 바깥의 시위대는 트럼프가 그토록 견제받지 않는 권력을 휘두르는 것을 문제 삼았다. 한 시위자의 팻말에는 "국민은 우리 집에 거짓 왕이 있는 것을 원하지 않는다"고 적혀 있었다. 이는 200여 년 전부터 시작된 대통령 권력에 대한 우려를 반영했다.
헌법에 남아 있는 군주제의 잔재
헌법이 제정되었을 때, 헌법의 초안을 작성한 사람부터 헌법을 읽은 사람에 이르기까지 많은 사람들은 대통령에게 그런 권한을 부여하는 것은 위험하다고 생각했다. 그것은 강력한 대통령중심제를 의미한다. 1790년 5월 29일, 다소 신경질적인 시민들의 지지와 야유를 거쳐 비준된 헌법의 본문은 많은 논쟁을 불러일으켰다. 종종 모호한 언어만 논쟁을 일으킨 것이 아니었다. 여기에는 "우리가 미국 국민"이라는 서문처럼 머리를 갸우뚱하게 만드는 문구가 여럿 포함되어 있다.
이런 불편함은 단지 이 문서의 거슬리는 간결함 때문만은 아니었다. 4,543단어에 달하는 미국 헌법은 세계 주요 국가 중 가장 짧은 성문 헌법이다. 존 애덤스의 말을 빌리자면, 그 문서가 특히 문제가 되었던 것은 "군주제 공화정, 또는 제한적 군주제"를 규정하고 있었다는 점이다.
애덤스는 결국 1797년에 미국의 두 번째 대통령이 되었다. 그는 헌법의 확고한 지지자였지만, 신생 국가의 정치 노선을 냉정하게 검토할 만큼 정직했다. 그리고 그가 발견한 것은 영국 군주제의 잔재와 통제되지 않은 학대로 인해 식민지 주민들이 애초에 독립을 요구하게 된 왕의 흔적이었다.
애덤스는 매사추세츠의 저명한 변호사 윌리엄 튜더에게 보낸 편지에서 "대통령의 이름은 그의 직무의 성격을 바꾸지 않으며, 그 문헌에 명백히 나타나 있는 왕권과 권력을 감소시키지도 않는다"고 결론을 내렸다. 애덤스는 다소 불편해했지만, 초기 공화국의 관찰자들은 이를 보고 완전히 경악했다.
애덤스는 미국 대통령직은 위험한 권력으로 무장한 것 같다고 썼다. 육군 총사령관으로서 미국 대통령은 실제로 대영제국의 왕과 같으며, 또한 가장 나쁜 종류의 왕, 즉 선출된 왕이다. 결과적으로, 대통령 직책이 더 낮은 권력으로 축소되어야 미국에 진정한 행복이 가능하다고 말한다.
'군부 왕의 신민'
총사령관이 계엄령을 선포하는 것에 대한 우려는, 그 조치의 적법성과 상관없이, 헌법을 읽은 사람들의 마음에도 비슷하게 작용했다. 1788년, "필라델피엔시스"라는 가명으로 활동하던 한 애국자(본명: 벤자민 워크먼)가 엄중한 경고를 했다. 대통령이 계엄령을 선포하기로 결정한다면, "자유로운 시민의 성격"은 "군사 왕의 신민의 성격으로 바뀔 것"이다고 비난했다.
군부의 왕이 된 대통령은 "불복종을 가장하거나 민병대의 의무를 조금이라도 소홀히 했다는 명목으로, 평화를 사랑하는 시민에게 가장 수치스러운 형벌을 무자비하게 가할 수 있다"고 기사는 덧붙였다.
대통령에게 주어진 또 다른 권력은 보편적으로 극도로 위험한 것으로 간주되었는데, 그것은 반역죄를 범한 개인을 사면하는 권한이었다. 메릴랜드 주 법무 장관 루터 마틴은 반역이 일어날 가능성이 가장 높은 것은 "대통령 자신이 연루될 수 있는 반역"이라고 추론했다. 마틴은 대통령이 할 일은 그의 야망의 피조물들, 그의 반역 행위의 동료와 방조자들을 사면함으로써 처벌로부터 보호하는 것이라고 썼다.
헌법제정회의에 참석해 버지니아 주 헌법의 초안을 작성했던 조지 메이슨은 암울한 상황을 예견했다. 그는 자신이 비밀리에 범죄를 저지르도록 선동한 사람들을 처벌하지 않고, 그렇게 함으로써 자신의 유죄가 밝혀지는 것을 막는 대통령에 대한 생각에 몸서리를 쳤다.
'악당 또는 바보'를 선택
헌법 제정자들은 한 가지 중요한 방식으로 행정 권력을 제한했다. 미국 대통령은 탄핵의 대상이 되며, 반역죄나 다른 중범죄로 유죄 판결을 받으면 해임된다. 그러나 그 동안 대통령은 돌이킬 수 없는 피해를 입힐 수 있다. 헌법은 마침내 비준되었지만, 대통령의 권력 남용을 두려워한 시민들은 마지못해 비준을 받았다. 공직에 가해진 법적 제약보다 더 설득력 있는 것은, 국민이 지도자를 현명하게 선택할 것이라는 믿음이었다.
또한 18세기의 상식은 덕과 관대함이 없는 사람이 국가의 최고 관직에 출마한다는 것을 불가능하다고 여겼다. 미국인들은 초대 대통령인 정직한 조지 워싱턴에 대한 믿음으로 모든 것이 잘 끝날 것이며 헌법이 공화국을 보호하기에 충분할 것이라는 확신을 심어주었다.
그러나 애덤스는 그렇게 낙관적이지 않았다. 공익에 대한 긍정적인 열정이 있어야 하고 국민의 마음 속에 확립되지 않으면 공화정 정부나 진정한 자유가 있을 수 없다고 썼다.
거의 250년이 지난 지금, 미국인들은 자신들의 나라가 견제와 균형에 의해 안전하다고 생각하는 데 익숙해져 있다. 애덤스가 계속 반복했듯이, 미국은 인간의 정부가 아니라 법의 정부가 되는 것을 목표로 한다. 다른 말로 하자면, 미국인들은 오랫동안 자신들의 제도가 국가를 만든다고 믿어왔다. 그러나 그 반대로 국민이 공화국의 영혼이자 양심이다.
결국 모든 것은 이 사람들의 성격과 누가 가장 중요한 지도자가 되는지에 대해 그들이 주장하는 통제력으로 귀결된다.
범위를 넘는 행정 명령 활용
행정권의 경계를 넓히기 위해 헌법 제2조의 모호함을 활용한 대통령은 트럼프가 처음은 아니다. 특히 제2차 세계대전이 끝난 후 프랭클린 D. 루즈벨트 행정부 이후 대통령들은 헌법의 동일한 문구를 활용해 특정 정치적 의제를 실행에 옮겼다.
예를 들어, 버락 오바마는 의회가 거부했을 때 정책을 만드는 방법으로 자신의 "전화와 펜"을 선전한 것으로 유명하다. 트럼프를 포함한 대부분의 행정부 정책 결정의 수단은 행정 명령이었다. 행정 명령은 헌법 어디에도 언급되어 있지 않지만, 대통령은 공화국 초창기부터 자신의 "행정과 관리" 권한에 따라 이런 명령을 발표했다.
창립 이후 민주당 대통령과 공화당 대통령 모두가 사용하는 수십 개의 행정 명령이 있었다. 종종 행정 명령은 상대적으로 사소한 것이었다. 그들은 커미션을 형성하고, 휴일 일정을 정하고, 새로운 인장으로 에이전시를 브랜드로 만들었다. 관리할 때마다 수십 개가 통보 없이 서명되었다.
어떤 경우에는 포괄적이고 실질적인 효과가 있었다. 그 중에서도 에이브러햄 링컨의 노예해방 선언은 남부 노예들을 해방시켰고, 프랭클린 루즈벨트는 일본계 미국인들을 수용소에 가두었고, 해리 S. 트루먼은 군대를 통합했으며, 조 바이든은 학자금 대출을 면제했다. 트럼프는 출생시민권을 재정의하려고 시도했고 관세와 세금 감세를 행정 명령으로 시행하면서 막강한 파장력을 만들고 있다.
행정 명령은 법적인 효력을 갖고 차기 대통령이 취소할 때까지 그대로 유지되기 때문에 종종 법적 문제에 직면하게 된다. 현재 연방법과 헌법을 모두 위반했다는 이유로 트럼프 대통령의 행정 명령에 이의를 제기하는 소송이 80건 이상 있다. 전부는 아니지만 일부 명령은 하급 법원에 의해 중단되었다.
그러나 많은 대통령들이 헌법 제2조가 행정 명령을 통해 정책을 수립할 수 있는 권한을 부여한다고 믿었더라도, 미국 최고 법원이 항상 동의한 것은 아니다. 트럼프 대통령의 행정 명령에 대해 고등법원에 판결을 내려달라는 요청은 사실상 확실하다.
역사적으로 대법원은 제2조의 범위를 벗어난 일부 행정 명령을 파기한 바 있다. 법원이 1952년에 썼듯이, 헌법의 틀에서 법이 충실하게 집행되는지를 감독할 수 있는 대통령의 권한은 그가 연방의원이라는 생각을 반박한다. 트럼프의 다양한 지시가 그의 제2조 권한 내에 있는지 아니면 헌법의 조항과 정신을 모두 위반하는지 여부는 미국 대법원의 판결을 기다리고 있다. 그 문서의 천재성 중 대부분은 정부가 변화하는 국가에 적응할 수 있도록 하는 모호한 표현이다.
그러나 바로 그 모호함으로 인해 오늘날 정치적 분열의 양측 모두 자신들의 행정권이 입안자의 비전에 충실하다고 주장할 수 있게 되었다. 남북전쟁과 시민권 운동과 마찬가지로, 그런 분쟁은 미국을 한계점으로 몰고 갈 수 있다. 의회나 미국 국민은 결국 트럼프가 너무 멀리 나갔다고 결정할 수도 있다. 다음 대통령 선거는 수년이 남았지만 의회는 여전히 탄핵권을 유지하고 있다. 보다 현실적으로는 리처드 닉슨 대통령과 마찬가지로 입법을 통해 그를 통제할 수 있다. 현재로서는 정부가 무엇을 했는지 평가하는 것은 사법체계에 달려 있다.
법원은 트럼프가 자신의 권한을 초과했는지 여부를 평가하기 위해 헌법에서 부여한 권한을 사용해야 한다. 그 권한을 넘어섰다고 판단되면 대통령직은 정지된다.